Jednym z elementów organizacji nowożytnej administracji typu biurokratycznego było powołanie instytucji nadzorujących i kontrolujących jej funkcjonowanie. W Cesarstwie Rosyjskim funkcje takie wykonywały Departamenty Administracyjne Senatu Rządzącego, stając się od drugiej połowy XIX w. zalążkiem rosyjskiego sądownictwa administracyjnego. Pomimo teoretycznego wyodrębnienia funkcji kontrolnych i nadzorczych Senatu, w praktyce orzeczniczej jego Departamentów Administracyjnych, rozróżnienie to uległo zatarciu i nie miało bezpośredniego wpływu ani na przebieg postępowania, ani na treść wydawanych przez nie orzeczeń. Ten stan rzeczy wynikał zarówno z zaszłości historycznych, jak i nieufności biurokracji rosyjskiej wobec wszelkich form zewnętrznej kontroli jej działalności. Ponadto, prawodawstwo rosyjskie nie znało pojęcia powództwa administracyjnego, procesu administracyjnego i stron procesowych. Postępowanie w Departamentach Administracyjnych Senatu Rządzącego miało charakter postępowania wewnątrzadministracyjnego, w którym większość spraw załatwiana była merytorycznie już na etapie wstępnego badania kancelaryjnego. Prowadzone było z wyłączeniem jawności i publiczności, a więc bez udziału zainteresowanych osób czy instytucji prywatnych, które pozbawione były nawet prawa składania wyjaśnień. W rezultacie, rosyjski model kontroli i nadzoru nad administracją służył przede wszystkim realizacji interesów samej administracji kosztem ochrony indywidualnych praw podmiotowych obywateli w dziedzinie prawa publicznego.

One of the elements of organisation of modern administration of the bureaucratic type was the appointment of institutions to supervise and control its operation. In the Russian Empire, such functions were held by the Administrative Departments of the Ruling Senate, which became the germ of the Russian administrative judiciary, beginning with the second half of the 19th century. Despite the theoretical division of the control and supervisory functions of the Senate, in the ruling practice of its Administrative Departments, the distinction was obliterated and had no direct influence on the course of the procedure and on the content of the statements issued. This status quo resulted both from historical reasons and the mistrust of Russian bureaucracy towards all the forms of external control of its operation. Moreover, Russian legislation did not comprise the notions of administrative action, administrative trial, and parties to the trial. Proceedings in the Administrative Departments of the Ruling Senate was of internal administrative nature, with most cases being substantially solved already at this stage of the preliminary desktop research. It was conducted in secret and without public access, i.e. Iithout the participation of the interested parties and private institutions that were devoid even of the right to provide explanations. In result, the Russian model of control and supervision of administration served predominantly the interests of the administration itself, at the expense of the protection of individual subjective rights of the citizens in the area of public law.

Eines der wichtigen Elemente der Organisation moderner Verwaltung mit bürokratischer Struktur war die Errichtung von Organen, die mit der Aufsicht und Kontrolle dieser beauftragt waren. Im Russischen Kaiserreich wurden diese Funktionen von den Verwaltungsabteilungen des Regierenden Senats wahrgenommen, die seit der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts die Urformen der russischen Verwaltungsgerichtsbarkeit wurden. Doch trotz der offiziellen Abtrennung der Aufsichts- und Kontrollfunktionen des Senats kam es in der Beurteilungspraxis zur Verwischung dieser Abtrennung und sie hatte weder auf den Verlauf der Verfahren, noch auf die von ihnen gefallenen Urteile einen direkten Einfluss. Dies hatte den Ursprung sowohl in den historischen Bedingtheiten, als auch im Misstrauen russischer Verwaltung gegenüber jeglichen äußerlichen Kontrollen ihrer Handlungen. Die russische Gesetzgebung kannte auch die Institutionen der Verwaltungsklage, des Veraltungsprozesses und der Parteien im Verwaltungsprozess nicht. Das Verfahren in den Verwaltungsabteilungen des Regierenden Senats hatte den Charakter eines inneramtlichen Verfahrens, in welchem die meisten Vorgänge sachlich bereits auf der Etappe der Vorprüfung erledigt wurden. Das Verfahren wurde ohne Zugang der Öffentlichkeit, also auch ohne Beteiligung von Interessenten oder von Privatpersonen geführt, die auch kein Recht zur Einbringung von Erläuterungen hatten. Das russische Modell der Aufsicht und Kontrolle über die Verwaltung diente also in erster Linie der Umsetzung von Interessen der Verwaltung selbst zum Nachteil der Wahrung der individuellen subjektiven Rechte der Bürger im Bereich des öffentlichen Rechts.